CONFOMIDADE DIÁRIA X CONFORMIDADE CONTÁBIL

Com a implantação do Sistema Integrado de administração Financeira - SIAFI, nos primeiros dias de janeiro de 1987, foi estabelecida uma rotina de controle que visava garantir a veracidade de todos os registros realizados no Sistema que compreendia dois momentos: a “conformidade diária” e a “conformidade contábil”.

Até então, os registros contábeis eram realizados sob a exclusiva responsabilidade das unidades de Contabilidade que integravam a estrutura das antigas Secretarias de Controle Interno (CISET) dos ministérios. O SIAFI alterou esse padrão já que os lançamentos contábeis passaram a ser gerados a partir da emissão de documentos de gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Exemplificando: uma ordem bancária emitida no SIAFI aciona lançamentos de débito nas contas contábeis representativas da despesa e de crédito na conta contábil correspondente à movimentação bancária, além de outros lançamentos conforme seja a natureza do pagamento realizado.

A rotina de controle compreendia a geração de um relatório diário, ocasião em que o operador/usuário, autorizado para a sua realização, fazia a conferência de todos os movimentos do dia  e assinava eletronicamente a “conformidade diária”. Em seguida, o “relatório de conformidade diária” era impresso e, juntamente com todos os documentos comprobatórios das operações realizadas, era remetido à unidade de contabilidade Analítica, na CISET.

Competia à Contabilidade Analítica fazer o acompanhamento de todas as unidades gestoras do ministério, via SIAFI, examinar a documentação recebida sob o aspecto de legalidade e correspondência aos respectivos registros, cobrar omissões, promover os lançamentos contábeis de acerto de sua competência,  propor correções às unidades, requisitar documentos, etc.  Além disto, toda a documentação comprobatória dos atos de gestão praticados no âmbito de um Ministério permanecia sob sua guarda pelo prazo legal estabelecido.

Ao final de um período de 30 (trinta) dias, a Contabilidade Analítica reunia os resultados das avaliações realizadas para, então, promover a validação dos registros efetivados no SIAFI em operação designada “registro de conformidade contábil”, ato que equivalia à  “assinatura de balancete”  e que somente pode ser realizado por Contador integrante da "Carreira Finanças e Controle” .

Com a extinção das CISETs, foi abolida a rotina de conformidade diária com remessa, à Contabilidade Analítica, da documentação correspondente a cada registro realizado no SIAFI.

TOMADA DE CONTAS ORDINÁRIA: UM MECANISMO EM EXTINÇÃO

Retorno à categoria “Exemplo de ações de Controle”  (que criei com duplo objetivo: divulgar os mecanismos legais de controle interno e compor glossário para auxiliar na compreensão dos temas abordados neste Blog) para tratar de um dos  mais importantes mecanismos de controle, hoje em extinção.

A tomada de contas ordinária perdeu sua principal característica, isto é, a de ser uma TOMADA DE CONTAS. A designação “tomada” diz respeito ao ato de alguém, externo à estrutura da unidade responsável pela gestão de bens e valores, reunir informações sobre o desempenho da gestão: Balanços e outras demonstrações contábeis, relatórios, resultados das avaliações realizadas ao longo de um exercício financeiro, etc. Em resumo, tomava-se as contas do administrador público que, legalmente sujeito a fiscalização e controle intensivos, não recebeu da legislação competência para apresentar suas próprias contas.

Para que melhor se esclareça o significado do ato de tomar as contas, o melhor é compará-lo ao ato de prestar contas.  Prestam contas as entidades que, na Administração Pública, foram classificadas como de “Administração Indireta”. Essas entidades são, por definição legal apenas sujeitas à supervisão ministerial por possuírem um maior grau de autonomia em relação às demais, classificadas como de “Administração Direta”.

Tradicionalmente, o órgão de contabilidade analítica sempre respondeu pela elaboração do processo de Tomada de Contas Ordinária. Ou seja, sempre desempenhou o papel de tomador das contas. Inserido na estrutura de uma “secretaria de controle interno” ou, antes, nas antigas inspetorias gerais de finanças, tinha preservada a autonomia do Tomador de Contas.

Ao longo de um exercício financeiro, a contabilidade analítica ia produzindo informações, registrando a conformidade contábil no SIAFI,  mês a mês, fazendo constar irregularidades porventura observadas em seus exames de rotina. Não logrando êxito em suas propostas de correção, era seu dever imputar os prejuízos constatados ao gestor responsável e fazer uma tomada de contas especial.

Exemplo: Um balancete contábil apresentando saldo de bilhões de reais, em contas relativas a prestações de contas de convênios pendentes de apresentação ou pendentes de exame, daria ensejo à instauração de uma Tomada de Contas Especial em que o Ordenador de Despesa responsável teria seu CPF inscrito na conta “Diversos Responsáveis” sinalizando a sua obrigação de ressarcir a União.

Após 31 de dezembro, de posse dos resultados de seu trabalho, a contabilidade analítica elaborava a tomada de contas ordinária, consignando obrigatoriamente em seu relatório todos os desvios e impropriedades  porventura observados. Deduz-se,  ante a total ausência de autonomia e de recursos dessas unidades de contabilidade analítica, que a “Administração Direta” foi “convertida” em “Administração Indireta”  pois suas contas já não são tomadas: prestam contas e, o que é pior, omitem-se quanto ao registro de seus próprios equívocos.     

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL E RESCISÃO CONTRATUAL

Retomando o tópico postado em 26/05 (CONVÊNIOS E CONTRATOS: MECANISMOS DE CONTROLE) e o de 13/06 (PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIOS) apresento o instrumento que se utiliza quando quase tudo está perdido, ou seja, a Tomada de Contas Especial - TCE.

Conforme o art. 70, § único da Constituição Federal  “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”

Em razão desse comando constitucional e obedecendo à Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (lei n° 8443/92), a Tomada de Contas Especial deverá ser instaurada em duas ocasiões: quando a fiscalização constatar a ocorrência de prejuízo ao erário ou quando não for possível avaliar a utilização regular dos recursos repassados em face da omissão na apresentação da prestação de Contas.

Após notificar o beneficiário faltoso, e esgotadas as medidas administrativas para corrigir a situação de irregularidade, o órgão repassador dos recursos promove a abertura do processo de TCE. Concluído o procedimento de apuração com a identificação dos responsáveis e do valor devido, o processo é encaminhado ao Tribunal de Contas da União, após transitar pela Controladoria-Geral da União (IN TCU nº 35/2000, disponível na home  http://www.tcu.gov.br)

O procedimento, que em si mesmo é simples, ganha complexidade e pouquíssimas chances de sucesso quando não é implementado imediatamente após a constatação do fato gerador. O sucesso, o objetivo a alcançar, é claro, seria a recuperação dos valores, ou bens, desviados.

Todavia, como as rotinas de acompanhamento da execução de convênios são vergonhosamente ignoradas, as prestações de contas somente são examinadas, ou mesmo cobradas, muito depois de encerrada a vigência do convênio. Muitas vezes dez anos mais tarde!!

Dessa situação, decorrem vários problemas, que oportunamente serão aqui discutidos,  mas o maior deles, que podemos visualizar imediatamente, é a terrível dimensão do prejuízo que vem sendo causado à União.

Quanto à rescisão, tanto dos termos de contrato como dos termos de convênio, também é uma medida de controle simples e eficaz, já prevista em cláusulas dos próprios instrumentos. E mesmo que não previstas, a legislação impõe a obrigação de acompanhar a execução de contratos e de convênios e de rescindi-los sempre que se observar o descumprimento de cláusulas o que se verificar dano à União (artigos 66 a 80 da Lei n° 8.666/93).

Mas, quem é que se importa com isto? Infelizmente, muitos são os que não se importam. Mas isto é assunto para um próximo post.

PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIOS

Após pausa prolongada, retorno ao tema anterior, desculpando-me com aqueles que tenham visitado o Blog nesses 15 dias em que estive fora do ar.

Prosseguindo com o tópico “Contratos e Convênios”, esclareço que a Administração Pública celebra convênios com instituições, públicas ou privadas sempre que decide descentralizar a execução de programas de governo cuja execução está a cargo dos diversos ministérios. Exemplificando: programas na área de saúde, como os de combate à dengue, de prevenção às DST ou de imunização infantil são executados nacionalmente e seria inviável, para o Ministério da Saúde, estar presente em cada município para desenvolver essas ações diretamente. Então, o Ministério celebra convênio com as prefeituras dos municípios brasileiros, onde se obriga a repassar os recursos conforme as metas e programação que estabelece e que terão que ser cumpridas pelas respectivas prefeituras.

Esse arranjo administrativo foi previsto pelo Decreto-Lei nº 200/67 e disciplinado pelo Decreto n° 93.872/86 e pela Instrução Normativa nº 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional/MF. E, infelizmente, se presta muito bem a falcatruas sempre que o órgão repassador, responsável pela programação, deixa de fiscalizar e de acompanhar a execução. 

O convênio tem uma duração pré-estabelecida, um Cronograma onde estão previstas as datas das várias etapas de execução. A liberação de recursos, assim,  deveria acontecer em parcelas e em compatibilidade com as datas de início/término das etapas delineadas no Cronograma. Essa é a sistemática prevista na legislação, por si só capaz de minimizar prejuízos à União e de frustrar as fraudes. O Órgão repassador deve fazer a avaliação local, a cada etapa, e somente liberar a parcela de recursos subseqüente quando constatar que as metas da etapa anterior foram alcançadas e após aprovar a prestação de contas parcial apresentada pela Prefeitura.

Ao Término da vigência do convênio, o município apresenta uma prestação de contas final, constituída de documentos simples (Relação de Pagamentos; Balancete de Receita e Despesa, conciliação bancária, etc). E O órgão repassador visita, novamente, o município para fazer a avaliação conclusiva. Dessa rotina, resultam dois documentos: um parecer técnico relativo à avaliação física conclusiva e um parecer financeiro, fruto do exame da prestação de contas documental.  Se o Ministério concluir pela regularidade na execução do convênio, aprova a Prestação de Contas. Se tiver dúvidas ou encontrar erros, solicita esclarecimentos e correção e, se atendido, aprova a Prestação de Contas; Se constatar desvios, ou os esclarecimentos e correções não forem satisfatórios, solicita a devolução dos recursos. Nesta última hipótese, se não acontecer a devolução dos recursos, a questão é encaminhada ao exame do Tribunal de Contas da União.

Fica claro, então, que se houver acompanhamento e liberação parcelada de recursos, a etapa final de Prestação de Contas será meramente formal porque a fiscalização e a avaliação aconteceu ao longo da execução do programa, oportunidade em que os equívocos encontrados foram prontamente corrigidos.

CONVÊNIOS E CONTRATOS: MECANISMOS DE CONTROLE

Dando sequência ao "item 2 - COMO É EXERCIDO O CONTROLE INTERNO":

Há um mecanismo, dentre outros previstos em lei, que deveria ser bastante eficiente no controle da despesa pública em geral e da execução de contratos e de convênios em particular. É o que consiste na verificação do direito do credor (art. 63  da Lei n° 4.320/64) antes da realização do pagamento.

Tendo em mãos a fatura apresentada pelo credor, no caso de contratos, verifica-se se o bem, ou serviço, foi entregue e se corresponde ao que foi requerido pela administração, tanto em quantidade como nas especificações. Quando se trata da contratação de serviços de forma continuada, a administração designa formalmente um responsável pelo acompanhamento da execução (art. 67 da Lei n° 8.666/93) que se encarrega de fazer a verificação, dia a dia, e ao final de um período emite um relatório de avaliação da execução atestando que os serviços foram prestados de acordo com o definido previamente pela administração.

No caso de convênios, a avaliação principal consiste na verificação da compatibilidade entre o valor proposto (pelo município, estado, ONG, enfim, quem esteja pleiteando a parceria com a administração) e os preços praticados no mercado; e, ainda, se o objetivo indicado pelo pleiteante é compatível com a programação governamental para a cidade/município onde a ação acontecerá e com os princípios de impessoalidade e legalidade. Por exemplo: se a proposta prevê a construção de um hospital com 1000 leitos em município de 5000 habitantes, ou prevê a construção de uma escola especializada em informática em área carente de técnicos agrícolas, ou qualquer tipo de construção em propriedade particular, não será aprovada.

Assim como na execução do contrato, a administração pública também deverá exercer a fiscalização local da execução do convênio. Ou seja, desloca-se um técnico, ou uma equipe, durante a execução e ao seu termo, que avaliará a ação local produzindo relatório técnico a respeito. Esse relatório subsidiará a aprovação da Prestação de Contas que será apresentada pelo beneficiário dos recursos repassados pela União.

Esse procedimento, se tivesse sido observado pelo Ministério da Saúde, teria frustrado o intento da máfia das ambulâncias e não estaríamos, agora, assistindo o noticiário sobre a “operação sanguessuga”.

O CONTROLADOR: O GRANDE PROBLEMA DO CONTROLE

Todo o servidor público é, em princípio, um controlador. O papel atribuído a servidores de hierarquia inferior é sempre relevante para o sucesso dos diversos mecanismos de controle, principalmente quando se trata do pessoal em exercício nos ministérios e em outros órgãos superiores.

Por mais que deputados mancomunados com quadrilhas constituídas para saquear a União exerçam sua perfídia, seu poder poderá ser limitado pela ação de servidores qualificados e que sejam incorruptíveis.

Vimos, hoje, que um técnico de som terceirizado, prestando serviços à Câmara dos Deputados, vendeu por R$200,00 o áudio da sessão da CPI do Tráfico de Armas.

A terceirização é uma praga na administração pública. Sabe-se que servidores concursados, ocupando cargos em carreiras elitisadas e com excelente remuneração também se vendem.

Mas, nada se iguala a contratação de pessoas sem formação, apadrinhadas, que tem acesso à função pública indevidamente. O nepotismo grassa no Poder executivo porque os contratos de locação de mão-de-obra são utilizados para a admissão dos parentes de pessoal que ocupa cargos de confiança.  E, o mais grave, nem sempre esses ocupantes de cargos de confiança têm compromisso com a administração pública porque também eles foram indicados, por parentes, por políticos, mas não tem qualquer vínculo com o Serviço Público.

Está aí uma outra notícia reveladora da forma como se está permitindo o acesso à função Publica a qualquer pessoa: Maria da Penha Lino, que era funcionária da PLANAM, exercendo função de confiança no Ministério da Saúde para servir aos interesses da QUADRILHA DOS SANGUESSUGAS.

Desse jeito, nunca existirá controle eficaz; por melhores e bem intencionados que sejam os mecanismos de controle, O SER HUMANO É A PEÇA MAIS IMPORTANTE.

CONTABILIDADE PÚBLICA, SIAFI, UNIDADE GESTORA e GESTOR

Simultaneamente à implantação da conta única, foi implantado o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI e um novo Plano de Contas para utilização obrigatória por todas as repartições públicas responsáveis por movimentar recursos do orçamento da União. Foi criado, aí, o conceito de UNIDADE  GESTORA, denominação dada a cada uma dessas repartições cujo perfil, endereço, telefone, nome e cargo dos respectivos responsáveis, está cadastrado no Sistema SIAFI. O Ordenador de Despesa é identificado no SIAFI como GESTOR.

Toda a movimentação do orçamento público é realizada a partir dessa célula, que é a menor unidade no SIAFI, de modo que, a qualquer momento, é possível identificar quem pagou, quanto, a quem e qual foi o objeto desse pagamento, acessando-se a UNIDADE GESTORA que é identificada por um código.  

A Contabilidade Pública, que era uma missão quase impossível para os profissionais que a executavam, até 1986, fazendo lançamentos manuais e operando uma  máquina de calcular de poucos recursos, hoje é processada instantaneamente a partir do fato gerador. A emissão de documento de pagamento, de arrecadação, de movimentação orçamentária ou patrimonial gera automaticamente o lançamento contábil.

O SIAFI e Contabilidade Pública são, inegavelmente, excepcionais instrumentos de controle.

A CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL

A implantação da Conta Única teve início em dezembro de 1986, com a criação do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI. Até ali, cada repartição pública que detivesse parcela no orçamento da União tinha, no mínimo, uma conta bancária. Eram milhares de contas bancárias. Algumas abandonadas, com recursos “esquecidos”.

Vivi a experiência pré e pós conta única; no ministério em que trabalhava, um dos maiores, eram, em média, 5 contas bancárias para cada uma das cerca de 100 unidades que movimentavam recursos públicos.

Trabalhando na Contabilidade, estava entre as minhas atribuições fazer a conciliação bancária, que era uma desesperada tentativa de manter o controle,  confrontando com os respectivos documentos, cada dos itens das cinquenta ou cem páginas de extratos bancários que retratavam os pagamentos realizados, pela unidade responsável, a muitos credores em vários pontos do território nacional. .

Portanto, não é preciso dizer muito mais para mostrar que o controle era uma meta difícil de ser alcançada. Ao mesmo tempo se mostra a importância da conta única do tesouro nacional: nenhuma repartição tem acesso à movimentação financeira individual, todas têm, tão somente, aquilo que a legislação denominou de “limite de saque” contra a conta única do Tesouro Nacional. (Decreto nº 93.872, de 23/12/86, que dispôs sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional).

A LEI COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE

    O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

A legalidade é, para a administração pública, um dos mais importantes instrumentos de controle porque todos estão sujeitos às instruções legais. Tudo é disciplinado por meio de leis, decretos, portarias, instruções normativas etc., que são publicadas no Diário Oficial da União para amplo conhecimento.

No caso dos convênios, a norma é a Instrução Normativa n° 1/97, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN.

O problema é que as normas são violadas quase sistematicamente. Tomemos o exemplo das emendas parlamentares: O servidor público que trabalha com convênios, ao receber para exame o plano de trabalho do município contemplado com recursos para a compra das ambulâncias, se tivesse observado as orientações da IN, teria frustrado o repasse ao verificar que os valores propostos não estavam compatíveis com os preços de ambulância no mercado. Teria, também, avaliado a oportunidade de aquisição das ambulâncias em face da política de saúde prevista para a região contemplada e do perfil demográfico do município.

Conforme art. 37 da Constituição Federal, toda a administração pública está sujeita ao princípio da legalidade.

IDENTIFICANDO RESPONSABILIDADES

   OUTROS RESPONSÁVEIS

Além do Ordenador de Despesa, outras autoridades, tem papel especial no exercício do controle. Também são arrolados no “Rol de Responsáveis”: responsáveis pela guarda de bens patrimoniais e do almoxarifado, técnicos e dirigentes responsáveis pela celebração de convênios que aprovam planos de trabalho apresentados por prefeituras, estados e outras entidades que se candidatam a receber verbas federais. São, também, responsáveis  pela aprovação das prestações de contas de convênios.

Esses são dois procedimentos básicos de controle, onde as autoridades responsáveis pela gestão de bens patrimoniais e de valores do orçamento da União são previamente identificadas.