O Título que escolhi para este blog, “Descontrole = Corrupção", já começa a fazer sentido na medida em que vai ficando claro que o descumprimento de normas federais e alterações e supressões em rotinas de controle fragilizaram a Administração Pública Federal deixando portas abertas aos saqueadores do orçamento da União.

Resumindo, identificamos, até aqui, as seguintes omissões no controle: negligência no acompanhamento da execução de contratos e de convênios; negligência no exame de prestações de contas de convênios, supressão da rotina de exame de documentos e de validação de registros contábeis, violação do princípio de segregação de função com transferência de função de controlador para exercício pelo próprio administrador, agravado pela substituição, não de direito mas de fato, do procedimento de “tomada de contas” pelo de “prestação de contas”, afrontando a legislação que disciplina o assunto e comprometendo a avaliação da gestão. E, lamentavelmente, ainda há muito mais.

Temos, por exemplo, a questão dos bens e equipamentos de propriedade da União adquiridos com verbas federais por prefeituras e governos estaduais, que deveriam compor o inventário do órgão repassador, na categoria “Bens em poder de Terceiros”. Será que se está exercendo algum tipo de controle quanto a esses bens? Tudo indica que não.

A Instrução Normativa STN n° 1/97 regula o assunto e permite que os bens adquiridos no âmbito dos convênios celebrados pela União sejam doados aos municípios (ou estados) quando a programação a que se vinculem tiver caráter de permanência. Será que as “ambulâncias superfaturadas” foram doadas formalmente, pelo Ministério da Saúde, aos municípios beneficiários?

Para que se fizesse a doação, não seria necessário que o bem tivesse sido, antes, incorporado ao patrimônio do Ministério?  Mas, se esses passos eram necessários como se explicaria o fato de o escândalo ter vindo à tona somente tantos meses mais tarde? O procedimento de incorporação e de doação de bens requer exames de documentos fiscais que seriam realizados em uma única área do Ministério em Brasília que, inevitavelmente, teria se dado conta das fraudes. Além disto, o Ministério realiza, anualmente, por imposição legal, o inventário físico dos bens, o que obriga o deslocamento do inventariante até os vários municípios beneficiários dos convênios, com o objetivo de verificar a existência física e o estado de conservação dos bens.

E, o mais inexplicável: como teria ficado a contabilidade do Ministério da Saúde, nesse aspecto, já que o dados do “inventário físico” e do “relatório de movimentação de bens”, em confronto com as contas contábeis correspondentes do sistema patrimonial, precisam ser conciliadas?

E, de tudo isto, qual terá sido a avaliação da gestão do Ministério da Saúde realizada pela Controladoria-Geral da União?

Dando seqüência ao assunto de ontem, lembro que, na categoria “Exemplos de Ações de Controle”, citei o “princípio da legalidade“ como um importante mecanismo de controle. Todos estão sujeitos às instruções legais. Tudo é disciplinado por meio de leis, decretos, portarias, instruções normativas etc. que informam ao administrador o caminho a ser percorrido, o procedimento a ser adotado conforme sejam as situações que se apresentem.

Existe, por exemplo, previsão legal indicando a providência a ser adotada quando uma irregularidade é constatada. Trata-se do §1º, Art. 139 do Decreto nº 93.872/86:

“Os órgãos de contabilidade examinarão a conformidade dos atos de gestão orçamentário-financeira e patrimonial, praticados pelas unidades administrativas gestoras de sua jurisdição, com as normas legais que os regem (Dec.-Iei nº 200/67, art. 73).

§ 1º Quando for verificada qualquer irregularidade, o ato será impugnado mediante representação, para apuração de ilegalidade e identificação do responsável.”

Embora o Decreto nº 93.876/86 continue vigente, as funções da Contabilidade Analítica foram revistas pelo Decreto nº 3589/2000 (Dispõe sobre o Sistema de Contabilidade Federal) e, no que diz respeito à constatação de irregularidades, a visão é a mesma:  “com base em apurações de atos e fatos inquinados de ilegais ou irregulares, efetuar os registros pertinentes e adotar as providências necessárias à responsabilização do agente, comunicando o fato à autoridade a quem o responsável esteja subordinado e ao órgão ou unidade do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal a que estejam jurisdicionados." (inciso III, art. 6º).

Observa-se, entretanto, que embora persista, para a contabilidade analítica, a obrigação legal de examinar a conformidade dos atos de gestão com as normas legais que os regem, o exame de documentos deixou de ser realizado em razão do que estabeleceu o art. 8º do mesmo Decreto n°3589/2000:   “A conformidade de suporte documental consiste na responsabilidade da unidade gestora pela certificação da existência de documento que comprove a operação e retrate a transação efetuada e, deverá ser dada por servidor da unidade gestora credenciado para esse fim, de modo que seja mantida a segregação entre as funções de emitir documentos e dar conformidade.”

Para resumir, de forma bem prática: O Decreto nº 3589/2000 subtraiu uma função típica de Controlador e transferiu-a para o Administrador. Em conseqüência, as unidades gestoras de bens e valores passaram a verificar a legalidade de seus próprios atos e a validar os correspondentes registros contábeis. E, na tentativa de revestir de legitimidade aquilo que, na essência, é uma aberração, o Decreto dispõe que deve ser mantida a segregação entre as funções de emitir documentos e a de realizar a conformidade de suporte documental. Mas qual é o efeito técnico, e ético, disto se ambos as funções são da própria unidade gestora?

E, ainda: quem, nesse contexto legal, sentir-se-á encorajado a adotar a providência indicada (art. 139 do Dec. 93.872/86) quando constatar alguma irregularidade, ou seja, impugnar, contestar, combater apresentando razões e argumentos, o ato de gestão praticado?

O Decreto Lei 200/67 organizou as atividades comuns a todos os ministérios sob a forma de “sistemas”, o que foi ratificado pelo art. 1º da  Lei  nº 10.180/2001:  "art. 1º Serão organizadas sob a forma de sistemas as atividades de ... de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.".

Exemplificando: atividades reunidas sob a denominação “Serviços Gerais” ou, modernamente, “Logística”, isto é,  de compras e licitações, de controle patrimonial, de informática e outras, que constituem uma área de trabalho dentro de cada estrutura ministerial  e que, por definição, é identificada como unidade setorial do Sistema.

Há, necessariamente, uma unidade que responde pela coordenação de todas as demais e que é identificada como “órgão central”, ou cabeça do sistema que, no exemplo citado, é a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

O Sistema de Controle Interno também deveria obedecer à mesma lógica já que as atividades de controle são comuns a todos os ministérios, ou seja, não se trata de atividade singular de um único Ministério como, por exemplo, é a atividade de proteção ao meio ambiente, ou a de fiscalização tributária, etc.

Entretanto, com a criação de uma Secretaria Federal de Controle Interno/CGU, dentro da estrutura da Presidência da República, e com a extinção das Secretarias de Controle Interno que, até então, se inseriam na estrutura de cada Ministério, essa perspectiva ficou perdida. Isto não significa, porém, que os mecanismos legais de controle interno tenham sido abolidos. Mas o fato é que a sua utilização se encontra prejudicada como ficou exposto nas mensagens que postei sobre mecanismos de controle interno em extinção (Conformidade Contábil, Tomada de Contas Ordinária, Auditoria de Gestão, Acompanhamento da Execução de Contrato e de Convênios, etc.).

Como determina o art. 13 do Decreto-Lei 200/67, o controle será exercido em todos os níveis de gerência. Mas cabe a um órgão central coordenar essas atividades; e caberia a uma unidade setorial, dentro de um ministério, fiscalizar as rotinas administrativas visando garantir o uso eficaz desses mecanismos de controle.

O Órgão Central, assim como as unidades setoriais, utilizam mecanismos de controle próprios para fiscalizar terceiros. Então, existem funções de controle que são típicas de uma unidade gestora de bens e valores públicos; e existem outras que são típicas da Secretaria Federal de Controle/CGU.

Nas mensagens que venho reunindo na categoria “EXEMPLOS DE AÇÕES DE CONTROLE”  e, de forma mais específica, nas mensagens do dia 23/06/2006 (CGU FRENTE AO CONTROLE INTERNO) e do dia 29/06 (AUDITORIA DE GESTÃO),  procurei explicitar algumas rotinas de controle, típicas de administração e típicas de auditoria, e mostrar que é possível discernir os papeis do administrador público e dos integrantes da CGU; papeis que nunca poderiam se confundir mas que, com a supressão de funções que eram de competência das extintas Secretarias de Controle Interno, ganharam um perfil um tanto obscuro, deixando dúvidas quanto a "quem deve fazer o quê".  

Na última mensagem postada, referi-me ao Art. 74 da Constituição Federal para esclarecer que as políticas públicas devem ser objeto de controle como previsto no inciso I: “Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.”

Então, para quem compreendeu o alcance dessa determinação constitucional, pareceu estranha a informação contida na matéria veiculada no “Correio Braziliense” de sábado, 01 de julho de 2006,  sobre as investigações da “Operação Sanguessuga”: a Controladoria-Geral da União – CGU realizou estudos a partir de 3000 (três mil) prestações de contas de convênios que destinaram recursos federais para compra de ambulâncias. ...”

A Constituição é clara quando atribui ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo a finalidade de avaliar a execução dos programas de governo. Logo, se a compra de ambulâncias com recursos federais não aconteceu aleatoriamente; se teve origem em uma programação contida no Orçamento da União com metas e valores pré-estabelecidos, deveria ter sido alvo de acompanhamento sistemático em lugar de ações desarticuladas como essas que vem sendo noticiadas.

Na ação de controle prevista pela Constituição, o ponto de partida são as metas e os valores previstos no orçamento.  E se o comando constitucional e as regras legais são obedecidos, o resultado do acompanhamento pode proporcionar, além da avaliação global, a constatação de distorções em face da comparação do desempenho de diferentes municípios.

Por exemplo: Seleciona-se o alvo, “Programa de Reequipamento de Unidades de Saúde”, verifica-se que  municípios foram contemplados,  as respectivas metas e valores, coletando-se, ainda, com o Ministério responsável pela programação, as datas previstas para liberação de recursos e o calendário de execução em cada município. Em seguida são planejadas as ações de fiscalização nos municípios que forem selecionados, dentre os contemplados com os recursos.   

Entretanto, no modelo adotado pela CGU, o alvo não foi um programa de governo. Na verdade, os alvos foram vários: municípios selecionados ao acaso, em sorteios realizados, periodicamente, ao longo dos últimos três anos.  Desse método aleatório resulta, efetivamente, a falta de método na realização dos trabalhos comprometendo a obtenção dos resultados desejados.

Tanto é que, a partir do noticiário que vem sendo publicado nos últimos meses sobre esse assunto, percebe-se que a descoberta da fraude, que vinha acontecendo de longa data, ocorreu apenas recentemente e por mero acidente: um fato constatado isoladamente por um profissional mais atento, acabou constituindo o fio da meada para que se descobrisse a existência de um esquema destinado a saquear o orçamento público.

Mas há, ainda, um outro fator que compromete o exercício de ações planejadas, tanto na esfera da execução dos programas de governo, assim como na esfera das fiscalizações a serem realizadas pelos órgãos de controle: são as emendas parlamentares.

As emendas que alteram o orçamento da União têm os respectivos recursos retidos pela Presidência da República e vão sendo liberados de acordo com conveniências políticas, muito depois de encerrado o exercício financeiro correspondente ao orçamento em que foram inseridas. E, aí temos a violação do princípio da anualidade do orçamento, cuja vigência iniciada em 1º de janeiro, se encerra em 31 de dezembro (Lei nº 4.320/64).

Ao final de cada exercício, sempre nos meses de novembro e dezembro, lemos nos jornais notícias que informam sobre liberação de créditos orçamentários vinculados a emendas parlamentares. Centenas de convênios são, então, celebrados nos últimos dias do ano, a “toque de caixa” e, nessas ocasiões, é possível observar a presença de um exército de lobistas em alguns ministérios, pressionando pela retirada do município que representa, do cadastro de inadimplentes.

Conclusão: existem evidências de que a avaliação da execução de programas de governo seja um mecanismo de controle em desuso, suplantado que foi, por outras  práticas.